[Часть D.]

Все эти выводы, как было показано выше, вытекают из положений советского и российского законодательства, действовавшего в соответствующие периоды времени. При этом они еще не совсем полны: не следует забывать о том, что 4 января 1992 г. обрела силу "Декларация прав и свобод человека и гражданина", (утвержденная Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г.), часть 2 статьи 35 которой предусматривала: "Закон, предусматривающий наказание граждан или ограничение их прав, вступает в силу только после его опубликования в официальном порядке" (26), и что данное положение является применимым и по отношению к международным договорам России.

Однако вместо этого по какой-то причине Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации предпочёл прибегнуть к иному, более упрощенному подходу. Безусловно, он указал на то, что "Международные договоры СССР, обязательные для Российской Федерации в силу правопреемства, опубликованы в Сборниках международных договоров СССР". Учитывая, что не все такие Сборники, как уже отмечалось, имеют статус официальных изданий, такое указание можно расценить как косвенное признание того, что международный договор, вступивший в силу для СССР или для России до 25 декабря 1993 г. (или, в крайнем случае, до 4 января 1992 г. - момента обретения силы "Декларацией прав и свобод человека и гражданина", утвержденной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г.), действует в Российской Федерации и в отсутствие его официальной публикации при условии, что он был опубликован, то есть был доведен тем или иным способом до всеобщего сведения (не обязательно в официальной форме). Однако более предпочтительным было бы не подобное косвенное, а прямое указание, не говоря уже и о том, что международные договоры СССР могли публиковаться в неофициальном порядке не только в упомянутых Сборниках. Не отметив это, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации дал основания полагать, что такие иные публикации не должны приниматься во внимание, хотя это совсем не так.

Далее, следует указать и на то, что если в части 1 пункта 1 упомянутого Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 г. № 8 в отношении слов "доведенные до всеобщего сведения" используется формулировка "должным образом", что может пониматься как указание на необходимость официального характера публикации международного договора, то затем в пунктах 1 и 2 слова "должным образом" исчезают, и сначала говорится просто о доведении международного договора до всеобщего сведения путем опубликования, а затем указывается и на то, что такое доведение может осуществляться иными средствами массовой информации и издательствами.

Любопытно и то, что Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации ограничился просто упоминанием об опубликовании, не указав на то, в каких масштабах оно должно иметь место, и даже не прибегнув к критерию разумности этих масштабов. В этой связи можно провести параллели между данным Постановлением и Заключением Комитета конституционного надзора СССР № 12 (2-12) от 29 ноября 1990 г. "О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан" (хотя вряд ли Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации учитывал последний). Соответственно, хотя ни в Заключении Комитета конституционного надзора СССР, ни в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 г. № 8 не приводятся формальные критерии того, что следует считать надлежащим доведением нормативного акта (в том числе и международного договора) тем или иным способом до всеобщего сведения, это вовсе не означает возможность отсутствия таких критериев: слова "до всеобщего сведения" указывают, что какой-то минимум количества публикуемых или иным образом распространяемых экземпляров должен быть и определять его следует, исходя из критериев разумности.

Кроме того, вызывает некоторые сомнения и ссылка в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 июня 1999 г. № 8 на информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". По меньшей мере, в правиле 28 "Публикация документов" Правил процедуры Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств (утверждены решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств в Москве 17 мая 1996 г.) ничего не говорится об официальной публикации: "Полные тексты документов, принятых Советом глав государств и Советом глав правительств, открытых для печати, публикуются в Информационном вестнике Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество", который направляется государствам и в уставные органы" (27). В российских нормативных актах автору настоящей статьи также не удалось найти ничего, что указывало бы на придание текстам международных документов, опубликованным в таком вестнике, статуса официальных. Напротив, во всех таких актах говорится о других, внутренних российских изданиях, публикация в которых является официальной. Учитывая всё это, а также то, что международные договоры "могут отменять или устанавливать любую правовую норму, за исключением конституционной" (28), можно считать, что публикация международных договоров государств - участников Содружества Независимых Государств в информационном вестнике Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество" не будет являться официальной по смыслу части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Соответственно, такие договоры действовать в Российской Федерации непосредственно не должны. Впрочем, Верховный Суд Российской Федерации в своём решении от 15 июля 1998 г. решил иначе (никак, правда, свою позицию не обосновав): "Сиротенко обратился в Верховный Суд РФ с жалобой о признании недействительными... Указания ГТК России от 30 декабря 1996 г. № 01-14/1465 "Об определении происхождения товаров из государств - участников СНГ".

При этом он ссылался на то, что... Согласно п.1 Указания ГТК России от 30 декабря 1996 г. для определения происхождения товаров из государств - участников СНГ следует применять Правила определения страны происхождения товаров, утвержденные решением Совета глав Правительств государств - участников Содружества Независимых Государств 24 сентября 1993 г. (с учетом новой редакции п.9 Правил, утвержденной 18 октября 1996 г.). По мнению Сиротенко, Государственный таможенный комитет Российской Федерации не вправе указывать о необходимости применения упомянутых Правил, поскольку текст п.9 Правил в новой редакции не опубликован официально на территории Российской Федерации, а опубликован только на территории иностранного государства - в г. Минске Республики Беларусь в информационном вестнике № 4 (24) "Содружество" Совета глав государств и Совета глав правительств государств - участников Содружества Независимых Государств, который не является официальным источником опубликования нормативных актов Российской Федерации. ...

Требование же Сиротенко о признании недействительным Указания Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 30 декабря 1996 г. № 01-14/1465 "Об определении происхождения товаров из государств - участников СНГ" не подлежит удовлетворению, поскольку названное Указание не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает прав и свобод заявителя.

Указание Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 30 декабря 1996 г. № 01-14/1465 зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 14 мая 1997 г. № 1303, было опубликовано в порядке, предусмотренном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763" (29). Очевидно, что Верховный Суд Российской Федерации либо не понял довода истца, либо не захотел или не сумел ответить на него. Ввиду этого можно утверждать, что судебная практика в России предпочла путь, отличный от того, который используется во многих развитых государствах, что нельзя признать желательным.

Всё вышесказанное даёт основания, с точки зрения формального соблюдения законности, ставить под сомнение взвешенность позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выраженной в пунктах 1 и 2 его Постановления от 11 июня 1999 г. № 8 "О действии международных договоров Российской Федерации применительно к вопросам арбитражного процесса".

В то же время очевидно, что такой подход Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на сегодняшний день является практически ориентированным паллиативом, призванным сгладить весьма неудовлетворительную ситуацию в сфере официального опубликования международных договоров Российской Федерации, а именно предложить судам упрощенный подход к применению международных договоров вместо необходимости учитывать сложное и запутанное нормативное регулирование, а также по возможности предотвратить в нежелательных случаях ситуации с отказом арбитражных судов применять международные договоры в случае отсутствия их официального опубликования в России, даже когда последнее неизбежно вытекает из действующего законодательства. Вполне понятно, что строгое соблюдение судами требований нормативного регулирования в условиях, когда вопросы опубликования международных договоров пользуются со стороны исполнительной власти недостаточным вниманием, может привести к крайне нежелательным ситуациям. Например, Конвенция между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и прирост стоимости имущества (Москва, 15 февраля 1994 г.) вступила в силу 18 апреля 1997 г. Между тем официально она была опубликована только 5 июля 1999 г. (30). Ещё более впечатляет пример с Договором между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал (Вашингтон, 17 июня 1992 г.). Хотя он вступил в силу 16 декабря 1993 г. (т.е. до вступления в силу Конституции Российской Федерации), его положения стали применимыми с 1 февраля 1994 г. Официально же опубликован он был только 19 апреля 1999 г. (31) . При всём при этом тексты указанных международных договоров неоднократно публиковались в неофициальном порядке. Очевидно, что в такой ситуации применение последних до момента их официальной публикации может быть оправдано только фактом их доведения до всеобщего сведения не в официальном порядке, а иными средствами массовой информации и издательствами.

Весьма печально то, что судам приходится выходить из положения, создаваемого бездеятельностью исполнительной власти, путем несоблюдения прямых указаний закона, но таковы реалии современного российского права. В целом же, взвешивая все обстоятельства, представляется, что из двух зол подход, избранный Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, является меньшим: уж лучше пусть государственные суды в нарушение закона как можно чаще применяют вступившие для России в силу международные договоры, пусть и неофициально опубликованные в России, чем, используя ссылки на отсутствие официальной публикации, отказывают в их применении, соблюдая закон. Это как раз тот случай, когда несоблюдение закона является более справедливым, чем его соблюдение.

Итак, теперь можно окончательно сформулировать ответы на поставленные выше вопросы. Могла ли Конвенция применяться в СССР или в Российской Федерации с 1 сентября 1991 г. и до момента её официальной публикации? Ответ на этот вопрос теперь ясен: да, могла и должна была, причём только в силу того, что она вступила в силу до 25 декабря 1993 г., и только потому, что до этого момента действующее законодательство (абстрагируясь от "Декларации прав и свобод человека и гражданина" и Постановления Конституционного суда РФ "По делу о проверке конституционности Указов Президента РФ от 23 августа 1991 года № 79 "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", от 25 августа 1991 года № 90 "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года № 169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР", а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР") не связывало возможность применения международных договоров с обязательной их официальной публикацией, признавая для такого применения достаточным доведение содержания тем или иным образом до всеобщего сведения, в том числе неофициальным.

Сказанное позволяет нам ответить и на второй вопрос, сформулированный в начале настоящей статьи: имела ли вообще какое-либо юридическое значение официальная публикация Конвенции или же она не была необходима? Ответ может быть только одним: официальная публикация Конвенции имела только то значение, что устранила любые сомнения в возможности применения Конвенции в Российской Федерации после вступления в силу Конституции Российской Федерации. Вместе с тем такая официальная публикация для обеспечения применимости Конвенции в Российской Федерации не являлась необходимой, но опять-таки только по причинам, выше уже указывавшимся.

Но почему же Конвенция не была опубликована в официальных изданиях СССР, а затем Российской Федерации ранее 1 февраля 1994 г. (условного момента её официальной публикации), хотя она вступила в силу для СССР ещё 1 сентября 1991 г.? Ответ на этот вопрос имеет два аспекта: фактический и юридический.

Что касается первого, то он достаточно прост: дело в том, что принятие Верховным Советом СССР Постановления № 1511-I "О присоединении Союза Советских Социалистических Республик к Конвенции ООО о договорах международной купли-продажи товаров" по ряду причин было инициировано Министерством внешних экономических связей СССР. Конечно же, принятие данного Постановления происходило с ведома и согласия МИД СССР, но роль последнего в данном процессе не была решающей. Между тем, статья 5 Закона СССР "О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и их органами" от 31 июля 1989 г. № 307-I предусматривала: "В "Ведомостях Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР" по представлению Министерства иностранных дел СССР публикуются вступившие в силу для СССР международные договоры, заключенные от имени Союза ССР и ратифицированные Верховным Советом СССР" (выделение моё. - М.А.). Очевидно, что публикация Конвенции не была осуществлена в "Ведомостях Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР" или в "Ведомостях Верховного Совета СССР" по технической причине, а именно по причине неспешной работы советского бюрократического механизма и не состыковки деятельности МВЭС и МИД СССР: срок продолжительностью около полутора лет оказался для них недостаточным для того, чтобы подготовить официальную публикацию Конвенции, тем более что никто не ожидал прекращения существования СССР. Представляется, что будь принятие Постановления Верховного Совета СССР инициировано Министерством иностранных дел СССР, Конвенция, возможно, и была бы опубликована в "Ведомостях Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР" или в "Ведомостях Верховного Совета СССР".

С точки же зрения юридической, после того как была утрачена возможность публикации Конвенции в официальном издании Верховного Совета СССР (ввиду прекращения его выпуска), она в принципе не могла быть опубликована в официальных изданиях Российской Федерации.

Так, она не могла быть опубликована в "Ведомостях Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР", поскольку статья 5 Закона РСФСР от 13 июля 1990 г. "О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами" предусматривала: "В "Ведомостях Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР" по представлению Министерства иностранных дел РСФСР публикуются международные договоры, заключенные от имени РСФСР и ратифицированные Верховным Советом РСФСР" (32). Как видно, Конвенция под эту статью не подпадала.

Тем более Конвенция не могла быть опубликована в "Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации". Когда же начался выпуск такого официального издания, как "Бюллетень международных договоров Российской Федерации", то Конвенция не могла быть опубликована и в нём, так как Указ Президента РФ от 11 января 1993 г. № 11 "О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации" (33) предусматривал: "1. Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (кроме договоров межведомственного характера) подлежат официальному опубликованию в ежемесячном "Бюллетене международных договоров" издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях также в газете "Российские вести".

Упомянутый порядок распространяется на международные договоры Российской Федерации, которые заключены или присоединение к которым осуществлено начиная с 1 января 1992 г.". Очевидно, что требованию части 2 пункта 1 Указа Конвенция не удовлетворяла.

Наконец, Конвенция не могла быть опубликована и в "Собрании законодательства Российской Федерации", поскольку Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", который ввел публикацию международных договоров в таком "Собрании", применению к Конвенции не подлежал: и потому, что он распространялся на отношения, возникшие после 17 июля 1995 г., и потому, что его статья 30 "Официальное опубликование международных договоров Российской Федерации" была неприменима к Конвенции ввиду своего иного объема, что легко заметить из её текста, предусматривающего, что: "1. Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации в Собрании законодательства Российской Федерации".

Можно утверждать, что Конвенция попала в своего рода правовой вакуум: СССР, от имени которого было осуществлено присоединение к ней, исчез, а для Российской Федерации Конвенция оказалась явлением если и не необходимым, то, на первых порах, не совсем, по меньшей мере, нужным и понятным.

В связи со всем этим любопытно сравнить историю публикации Конвенции с историей публикации в России другого международного договора: Конвенции, отменяющей требование легализации иностранных официальных документов от 5 октября 1961 г. Как известно, присоединение к последней было осуществлено Постановлением Верховного Совета СССР от 17 апреля 1991 г. № 2119-I (34). При этом данная Конвенция вступила в силу 31 мая 1992 г., причём уже не для СССР, а для Российской Федерации. Формально она также не подпадала под пункт 1 Указа Президента РФ от 11 января 1993 г. № 11 "О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации": она была заключена, равно как и присоединение к ней произошло до 1 января 1992 г. Тем не менее, данный пункт Указа был, очевидно, истолкован расширительно, и Конвенция, отменяющая требование легализации иностранных официальных документов, была официально опубликована в 1993 г. в "Бюллетене международных договоров" в № 6.

На основании сказанного можно утверждать, что, вступи Конвенция в силу не 1 сентября 1991 г., а спустя всего лишь четыре месяца, она могла бы быть официально опубликована в "Бюллетене международных договоров".

Но коль этого не случилось, и ввиду того, что Конвенция попала в своего рода правовой вакуум (причём не только она одна), то очевидно, что в 1993 г. в Министерстве иностранных дел Российской Федерации возникло понимание того, что единственным выходом из создавшегося положения являлся бы выпуск официального специального издания, в котором содержались бы все те международные договоры, которые вступили в силу ещё для СССР в 1991 г. и которые оставались не опубликованными официально. И вот в 1994 г. в Москве в издательстве "Международные отношения" и была выпущена уже упоминавшаяся книга "Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. Выпуск XLVII. Международные договоры, заключенные СССР и вступившие в силу с 1 января по 31 декабря 1991 года, которые в настоящее время являются договорами Российской Федерации как государства - продолжателя Союза ССР".

Может ли быть Конвенция опубликована в настоящее время в выходящих сейчас официальных изданиях? Очевидно, что её публикация в "Собрании законодательства Российской Федерации" невозможна в силу пункта 1 статьи 30 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Вместе с тем, пункт 2 этой же статьи предусматривает: "Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) официально опубликовываются по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации также в Бюллетене международных договоров". Следовательно, несмотря на то, что данный Федеральный закон распространяется на отношения, возникшие после 17 июля 1995 г., в принципе можно допустить, что Конвенция в "Бюллетене международных договоров" может быть опубликована. Но имеет ли сейчас это смысл, тем более после того как официальная её публикация уже состоялась, пусть и очень небольшим тиражом? Очевидно, что нет.

В целом же можно утверждать, что Конвенции повезло больше других международных договоров СССР, вступивших в силу в 1991 г. Очевидно, что отсутствие официального опубликования Конвенции вплоть до начала 1994 г. было компенсировано многочисленными её неофициальными публикациями, ведь в её разработке, принятии и популяризации принимали участие известнейшие правоведы. Если бы не это обстоятельство и сама важность предмета регулирования Конвенции, вряд ли бы Конвенция публиковалась в неофициальном порядке и вряд ли бы была доступной информация о ней, что, в свою очередь, привело бы к постановке вопроса о невозможности её применения с 1 сентября 1991 г. Нет никаких сомнений в том, что в данном плане другим международным соглашениям СССР повезло меньше, чем Конвенции.

Итак, после того как мы выполнили поставленную задачу и рассмотрели вопросы, связанные с официальной публикацией Конвенции в России, можно в заключение указать на некоторые весьма серьёзные проблемы, относящиеся к действию в России её международных договоров, которые были выявлены в ходе осуществленного выше анализа.

Во-первых, сказанное демонстрирует, что до сих пор в российском праве нет чёткого и однозначного нормативного регулирования вопроса о зависимости применения тех или иных видов международных договоров Российской Федерации от их официального опубликования. По меньшей мере, в пункте 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации говорится об обязательном официальном опубликовании нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, а из пункта 3 статьи 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (35) косвенно вытекает необходимость официального опубликования всех международных договоров для того, чтобы в России они имели непосредственное действие. Более того, ещё больше всё запутывают пункты 1 и 2 статьи 7 Гражданского кодекса РФ: "1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации.

2. Международные договоры Российской Федерации применяются к отношениям, указанным в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса, непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта". Как видно, пункт 2 данной статьи вполне можно понимать как предписывающий применение любого международного договора по вопросам, регулируемым гражданским правом, пусть даже и не опубликованного официально. Очевидно, что при желании в российском праве можно было бы найти ещё большее количество подобных разночтений.

Во-вторых, крайне запутанным является вопрос о зависимости применения в Российской Федерации тех или иных видов международных договоров СССР от их официального опубликования либо опубликования в неофициальной форме.

В-третьих, история с официальной публикацией Конвенции в отечественном праве является наглядным примером того, насколько небрежно и непродуманно в России в начале 90-х годов в правовой сфере государством осуществлялось то, что именовалось и именуется "реформами".

В-четвертых, вызывает опасения качество официальных публикаций международных договоров. Уже если то, на что было указано выше, случилось с Конвенцией, то что же можно предположить в отношении менее значимых или известных международных договоров?

В-пятых, достаточно удивительно то, что многие международные договоры публикуются спустя очень значительное время после их вступления для России в силу. Примеры тому уже приводились выше. Всё это не может не вызывать определенных сложности для участников правового оборота.

В-шестых, ещё более удивительно то, что многие международные договоры Российской Федерации, ратифицированные ею, до сих пор официально не опубликованы. В частности, речь идёт о Сеульской конвенции от 11 октября 1985 г. об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций. Она была ратифицирована Постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 4186-1 еще 22 декабря 1992 г., но до сих пор официально не опубликована. Причиной может быть только одно - либо до сих пор не сдан на хранение документ о ратификации, либо о ней забыли. И то и другое удручает в одинаковой степени.

В-седьмых, правоприменительные органы Российской Федерации находятся в сложном положении ввиду подобного отношения государства к вопросу о действии международных договоров в российском праве и иногда вынуждены в целях защиты интересов участников правового оборота допускать прямые нарушения закона. Кроме того, из-за отсутствия ясного и простого регулирования данного вопроса они либо идут на использование упрощенных подходов (как показывает содержание пунктов 1 и 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 июня 1999 г. № 8 "О действии международных договоров Российской Федерации применительно к вопросам арбитражного процесса"), либо вообще игнорируют реально существующие проблемы (как поступил Верховный Суд Российской Федерации в своём упоминавшемся выше решении от 15 июля 1998 г.). Всё это не может не иметь негативные последствия для российского права в целом.

Конечно же, указанными моментами проблема действия международных договоров в отечественном праве далеко не исчерпывается. Однако рассмотрение других таких моментов, выходя за рамки настоящей статьи, может и должно составить тему для отдельной работы.

Рассмотренная история официальной публикации Конвенции указывает не только на пренебрежительное отношение российского государства к официальному опубликованию международных договоров (важность которого даже не стоит объяснять) и не только на недостаточное его внимание к проблеме действия и применения последних в российском праве. Она также помогает понять, насколько тщательным и выверенным должен быть подход и законодателя, и правоприменителей, и любого юриста к каждому правоотношению, связанному так или иначе с международным оборотом или содержащему в себе иностранный элемент.